Trong 6 tháng đầu cầm quyền, Chính quyền Trump tập trung vào 2 vấn đề trong quan hệ với Trung Quốc: Triều Tiên và thương mại.
Trong khi đảm bảo sự tán thành của Trung Quốc dành cho một khuôn khổ đối thoại ngoại giao mới, chính quyền Trump cũng dường như chưa quyết định về một chiến lược Trung Quốc toàn diện.
Cho đến nay, không có những bài diễn văn hoặc bài viết quan trọng của các quan chức chính sách đối ngoại cấp cao về Trung Quốc và châu Á, với một ngoại lệ phần nào là bài diễn văn của Bộ trưởng Quốc phòng Mattis ở Singapore về các vấn đề quân sự khu vực.
Chừng nào chưa có một chiến lược, sẽ tiếp tục có những thông điệp không rõ ràng và mâu thuẫn từ những nơi khác nhau trong Chính phủ Mỹ về Trung Quốc, bất đồng và sự tùy tiện trong sắp xếp có trật tự các hành động, và những hạn chế trong khả năng của Mỹ có được sự hợp tác của Trung Quốc, do Bắc Kinh lưỡng lự trong việc cam kết với các sáng kiến của Mỹ vì không chắc chắn về sự kiên định và gắn kết của chính sách của Mỹ.
Tìm kiếm một chiến lược
Chính quyền Trump không đưa ra sự giải thích chặt chẽ cho công chúng về việc nhìn nhận về Trung Quốc như thế nào, kiểu quan hệ nào họ tìm cách nuôi dưỡng, hoặc họ định hướng kế hoạch làm việc đó như thế nào.
Công bằng mà nói, một số quan chức chính phủ cấp cao đã nói rằng họ mong muốn thấy một mối quan hệ Mỹ-Trung có tính xây dựng và có định hướng kết quả, bao gồm bằng việc mở rộng hợp tác, chấp nhận cạnh tranh lành mạnh, và tìm cách tránh đối đầu.
Đặc biệt, Ngoại trưởng Tillerson đã nói về sự cần thiết phải suy nghĩ về kiểu quan hệ Mỹ cần có với Trung Quốc trong 50 năm tới, cho thấy ông hiểu được những bài học của chiều hướng này trong 50 năm qua.
Không có một chiến lược toàn diện, Bắc Kinh bị để mặc phân tích các tuyên bố từ các quan chức cấp cao của Mỹ để tìm kiếm những manh mối về những ý định của Washington đối với Trung Quốc.
Tổng thống Mỹ có ở khắp mọi nơi – từ cho rằng Đài Loan có thể được sử dụng như một đòn bẩy đến nói rằng ông sẽ tham vấn Chủ tịch Tập Cận Bình trước khi can dự với các nhà lãnh đạo Đài Loan; từ hoan nghênh mối quan hệ cá nhân của ông với Chủ tịch Tập Cận Bình đến khiển trách Bắc Kinh vì “không làm gì” về vấn đề Triều Tiên; và từ chỉ trích Trung Quốc vì đánh cắp công ăn việc làm của Mỹ đến thổi phồng những nhượng bộ vừa phải của Trung Quốc về sự tiếp cận thị trường.
Gần đây hơn, ông đã gây lo ngại ở Bắc Kinh về những ý định của ông đối với Triều Tiên bằng cách làm xuất hiện bóng ma “lửa đạn và cuồng nộ” quân sự dọc biên giới Trung Quốc.
Tác động của những sự không chắc chắn của vị tổng thống này bị làm cho trầm trọng thêm do bất đồng giữa các cố vấn cấp cao của ông về Trung Quốc. Mattis, Tillerson, McMaster, Kelly và Dunford đã theo một cách tiếp cận tương đối thực dụng, dường như coi trọng các mối quan hệ ổn định và đối thoại để giải quyết các vấn đề.
Ông Trump đã gây lo ngại ở Bắc Kinh về những ý định của ông đối với Triều Tiên bằng cách làm xuất hiện bóng ma “lửa đạn và cuồng nộ” quân sự dọc biên giới Trung Quốc.
Mnuchin và Cohn đã cho thấy ý thức về các nguy cơ xảy ra một cuộc chiến tranh thương mại với Trung Quốc, và giúp làm dịu những ảnh hưởng lên các vấn đề kinh tế. Mặt khác, một nhóm cố vấn cho tổng thống có ảnh hưởng, bao gồm Ross, Lighthizer, Navarro và Bannon, ủng hộ một phản ứng cứng rắn hơn trước sự thách thức của Trung Quốc đối với địa vị đứng đầu của Mỹ.
Do quan điểm thường xuyên thay đổi của tổng thống và sự mâu thuẫn về quan điểm trong số các cố vấn cấp cao của ông, Washington dường như không làm sáng tỏ được kiểu quan hệ mà nước này tìm cách xây dựng với Trung Quốc. Sự bất hòa triền miên này ngăn cản khả năng của Washington tranh thủ được sự ủng hộ của Trung Quốc cho các bước củng cố mối quan hệ này trong dài hạn.
Bất chấp những thiếu sót này, Trump đã có một tài sản quan trọng như một mỏ neo là mối quan hệ cá nhân của ông với Chủ tịch Trung Quốc Tập Cận Bình. Hội nghị Mar-a-Lago vào tháng 3/2017, tập trung vào việc xây dựng các mối quan hệ cá nhân thay vì giải quyết các vấn đề, được lên ý tưởng tốt và được thực hiện tốt. Trump đã đến với sự quan tâm và tôn trọng cao thực sự đối với Tập Cận Bình, và Tập Cận Bình rõ ràng cũng đánh giá cao mối quan hệ cá nhân với Trump.
Mỉa mai thay, mối quan hệ của họ đã bị giảm nhẹ do những tranh chấp về giá trị mà đã làm cho các mối quan hệ của Trump với các đồng minh châu Âu xấu đi. Cho dù các thành viên trong chính quyền của ông đôi khi lập luận ủng hộ các biện pháp trừng phạt khắc nghiệt chống Trung Quốc, họ bị kiềm chế bởi mối quan hệ Donald Trump-Tập Cận Bình và bởi nguy cơ phản ứng mạnh từ vị tổng thống này nếu họ hiểu sai những ý định của ông.
Tương tự, mối quan hệ giữa Donald Trump và Tập Cận Bình đã kiềm chế những phản ứng chính thức của Trung Quốc trước những tuyên bố và hành động của Chính quyền Trump mà bình thường đã dẫn đến một phản ứng mạnh mẽ.
Chuyến công du được lên kế hoạch trước của Trump đến Trung Quốc vào cuối năm nay mang lại một cơ hội cho cả hai phía tạo được tiến bộ đáng kể về vấn đề Triều Tiên hoặc các vấn đề thương mại.
Tiến trình vững chắc cho quản lý mối quan hệ
Về tiến trình, Chính quyền Trump đáng có được những điểm tốt. Chính quyền này đã rất thông minh trong việc tách riêng và xác định rõ ràng phạm vi 4 cuộc đối thoại thường niên cấp nội các (đối thoại ngoại giao và an ninh; đối thoại kinh tế toàn diện; đối thoại về thực thi luật pháp và mạng; và đối thoại về xã hội và văn hóa).
Diễn ra vào các khoảng thời gian xen giữa trong tiến trình của năm, các cuộc đối thoại cấp cao này làm nhiệm vụ như một sự kiềm chế chống lại tình trạng xấu đi kéo dài trong mối quan hệ này.
Tuy nhiên, về kết quả của các cuộc đối thoại này, những gì đạt được là đáng thất vọng. Kinh nghiệm cho thấy tiến bộ phụ thuộc vào sự xác định rõ ràng về những ưu tiên của Mỹ và một kế hoạch được nhất trí về giải quyết các ưu tiên của Trung Quốc. Tương tự, các nhà đàm phán cần được trao quyền để thiết lập các cuộc đối thoại và kiên trì bước tiếp theo sau khi các cuộc đàm phán kết thúc.
Về điểm này, Chính quyền Trump đã bị cản trở do thất bại trong việc bổ nhiệm và xác định các thứ trưởng và trợ lý bộ trưởng trong các bộ then chốt mà bình thường sẽ thực hiện những chức năng như vậy. Các quan chức cấp làm việc then chốt tại Bộ Ngoại giao và Ủy ban an ninh quốc gia có năng lực và có hiểu biết, nhưng họ cần nhiều sự giúp đỡ hơn rất nhiều.
Sự tập trung hạn hẹp vào những ưu tiên hàng đầu
Tiêu điểm tập trung của Chính quyền Trump vào Triều Tiên và thương mại là một sự xa rời cách tiếp cận của chính quyền trước đây, mà có chủ tâm đặt các mối quan hệ Mỹ-Trung vào một phạm vi rộng các lĩnh vực hợp tác, là những lan can giữ mối quan hệ này không đi trệch hướng.
Với chương trình nghị sự mang tính khẳng định hiện nay thu hẹp ở vấn đề Triều Tiên và thương mại, có một yêu cầu lớn hơn phải đem lại những kết quả đối với hai vấn đề nổi bật này. Về vấn đề Triều Tiên, Chính quyền Trump đã đúng khi thúc đẩy Trung Quốc làm nhiều hơn. Thông qua cả can dự mạnh mẽ lẫn mối đe dọa trừng phạt đáng tin cậy nhằm vào các công ty Trung Quốc, chính quyền này đã đảm bảo một số thành quả với Trung Quốc – thực thi lệnh cấm đối với than đá, ủng hộ những sự trừng phạt cứng rắn hơn tại Liên hợp quốc, và tăng cướng xem xét kỹ lưỡng thương mại của Trung Quốc qua biên giới với Triều Tiên.
Chính quyền này nên tiếp tục tìm cách hợp tác với Trung Quốc về vấn đề Triều Tiên, bởi vì không có tiến bộ thực sự nào trong việc kiềm chế một cách hòa bình các chương trình hạt nhân và tên lửa của Triều Tiên mà không có sự hợp tác của Trung Quốc.
Trong khi thúc đẩy người Trung Quốc làm nhiều hơn, Chính quyền Trump cần hiểu rằng tác dụng đòn bẩy của Bắc Kinh lên Bình Nhưỡng là hạn chế, và rằng nỗ lực giao vấn đề Triều Tiên cho Bắc Kinh sẽ không mang lại tiến bộ đối với việc phi hạt nhân hóa một cách hòa bình, mà nó sẽ tạo ra xích mích không cần thiết trong mối quan hệ Mỹ-Trung.
Chính quyền Trump cần hiểu rằng tác dụng đòn bẩy của Bắc Kinh lên Bình Nhưỡng là hạn chế
Việc Trung Quốc sẵn sàng phối hợp với Mỹ sẽ phụ thuộc vào sự tin tưởng của Trung Quốc rằng chính quyền này biết mình đang làm gì, rằng nó hiểu rõ những lợi ích của Trung Quốc trên bán đảo Triều Tiên, rằng nó không làm cho tình hình này trầm trọng thêm bằng giọng điệu gây bất hòa, và rằng nó không mạo hiểm phạm phải sai lầm dẫn đến một cuộc chiến tranh dù là được lên kế hoạch hay không có trong kế hoạch. Một số bình luận của Tổng thống Mỹ gần đây không mang lại sự tin tưởng nào về vấn đề này.
Về thương mại, thái độ của Chính quyền Trump đã một vài lần làm thay đổi tiến trình. Sau giọng điệu nóng nảy trong chiến dịch tranh cử tổng thống (bao gồm những thề thốt gán cho Trung Quốc cái tên nước thao túng tiền tệ vào một ngày nào đó, áp đặt thuế 45% đối với hàng nhập khẩu), những tương tác ban đầu với Trung Quốc là tích cực.
Tổng thống Trump và Chủ tịch Tập Cận Bình đã tổ chức một cuộc gặp thượng đỉnh tại Mar-a-Lago và thiết lập cuộc Đối thoại kinh tế toàn diện (CED), được tạo ra theo phong cách tiếp cận của hai vị tổng thống Mỹ trước đây. Tiến trình này đã có thành quả ban đầu mà các quan chức chính phủ đã tung hô là những bước đột phá mới với Trung Quốc.
Nhưng hội nghị CED vào tháng 7/2017 là một thất bại. Trump đã bác bỏ thỏa thuận được đàm phán giữa các bộ trưởng của ông và Trung Quốc. Mới đây, Trump đã chỉ thị cho đại diện thương mại Mỹ nghiên cứu về việc liệu nước này có nên tiến hành một cuộc điều tra theo Mục 301 về những vi phạm của Trung Quốc đối với quyền sở hữu trí tuệ hay không, đặc biệt là nó liên quan đến các cuộc chuyển giao công nghệ bắt buộc.
Đồng thời, một cuộc điều tra đang diễn ra về việc liệu hàng nhập khẩu thép có gây ra một mối đe dọa cho an ninh quốc gia hay không. Tất cả những việc này làm cho phía Trung Quốc cảm thấy bối rối một cách có thể hiểu được: Mỹ có đang tiếp tục đàm phán những cơ hội nhỏ, mà là tất cả những gì Trung Quốc sẽ chấp nhận vào hiện tại (trước Đại hội XIX Đảng Cộng sản Trung Quốc vào mùa Thu này) hay không? Hoặc Mỹ có chuyển sang các biện pháp bảo hộ đơn phương đáng kể chống lại hàng nhập khẩu và đầu tư Trung Quốc ngoài khuôn khổ Tổ chức thương mại thế giới (WTO) mà khiến Trung Quốc (và các nước khác) làm điều tương tự hay không?
Nguy cơ của cách tiếp cận theo đường lối cứng rắn là Trung Quốc sẽ không sớm thay đổi bất cứ khi nào, nhưng có thể sẽ cảm thấy buộc phải trả đũa và các biện pháp bảo hộ “ăn miếng trả miếng” sẽ gây phương hại cho nền kinh tế Mỹ và các nền kinh tế toàn cầu.
Cũng không giúp ích là việc tiếp tục tập trung vào cán cân thương mại như một thước đo ai là người chiến thắng ai là người thua cuộc trong thương mại. Cán cân thương mại là ngang bằng với sự khác biệt giữa tiết kiệm và đầu tư và bị ảnh hưởng bởi nhiều yếu tố.
Nếu Ngân hàng dự trữ liên bang bình thường hóa lãi suất và Quốc hội ban hành những khoản cắt giảm thuế làm tăng thâm hụt, thì rất có thể thâm hụt thương mại của Mỹ sẽ tăng lên, dù cho Trung Quốc có làm gì. Tạo ra sự cân bằng thị trường, thay vì tiếp cận thị trường, vấn đề then chốt là hoạt động kinh tế tồi tệ, và làm cho chính quyền thất bại.
Các biện pháp bảo hộ “ăn miếng trả miếng” của Trung Quốc sẽ gây phương hại cho nền kinh tế Mỹ và các nền kinh tế toàn cầu
Khi chính quyền này vạch ra những bước tiếp theo với Trung Quốc, họ cần mở rộng tiêu điểm của mình. Trước đây, Mỹ đã thuyết phục Trung Quốc gánh vác trách nhiệm lớn hơn về các vấn đề từ biến đổi khí hậu đến gìn giữ hòa bình và y tế cộng đồng. Những đóng góp của Trung Quốc đã làm giảm sự cần thiết Mỹ phải làm nhiều hơn. Dưới áp lực của Mỹ, Trung Quốc cũng tiết chế hành xử của mình về các vấn đề như gián điệp có thể thực hiện qua mạng vì lợi ích thương mại.
Ngoài ra, có các vấn đề khác mà các chính quyền trước đây đặt ở gần đầu trong chương trình nghị sự, nổi bật là biển Biển Đông và nhân quyền, mà bị đội ngũ của Trump xem nhẹ. Có những lập luận hợp lý về việc tại sao chúng không nằm ở trên đầu trong chương trình nghị sự.
Những lựa chọn của Mỹ ở Biển Đông phần lớn liên quan đến những sự triển khai quân sự, các cuộc tập trận và các hoạt động tự do hàng hải, mà chính quyền này đã tìm cách điều chỉnh, do những lựa chọn ngoại giao đã trở nên ít hấp dẫn hơn với việc Philippines dưới thời Tổng thống Duterte không còn đồng cảm về các vấn đề chính trị và pháp lý. Nhưng danh tiếng và ảnh hưởng của Mỹ ở Đông Nam Á phụ thuộc vào sự can dự và sự lãnh đạo rõ ràng của Mỹ về các vấn đề Biển Đông, vì thế sẽ có một yếu tố ngoại giao bổ sung cho công việc của Bộ Chỉ huy Thái Bình Dương.
Về nhân quyền, Trump có cơ sở vững chắc để cho rằng Mỹ cần làm cân bằng những mối quan ngại của mình với các vấn đề khác không chỉ ở Trung Quốc mà còn khắp thế giới. Nhưng nếu Washington được xem là dửng dưng trước vấn đề nhân quyền sau những thập kỷ đi đầu sự nghiệp này, thiệt hại đối với nhận thức về đất nước này, ít nhất trong những người dân thường ở Trung Quốc, sẽ là đáng kể.
Mất tác dụng đòn bẩy
Khả năng của Mỹ làm đòn bẩy cho sức mạnh quốc gia lớn hơn của nước này trong mối quan hệ với Trung Quốc một thời gian dài đã ít hơn so với nhiều nhà bình luận tin là vậy, nhưng chắc chắn khả năng đó hiện đã giảm đi. Trump đang chơi ván bài với kỹ năng yếu hơn, một số trong đó là kết quả của những xu thế muôn thuở, nhưng một số trong đó là tự gây ra.
Việc rút lui khỏi Hiệp định đối tác xuyên Thái Bình Dương đã giáng một đòn vào ảnh hưởng kinh tế và thương mại của Mỹ ở Đông Á tại một thời điểm khi ảnh hưởng kinh tế của Trung Quốc đang tăng lên. Thái độ coi thường hệ thống quốc tế và các thể chế đa phương của Chính quyền Trump đã làm cho các nước châu Á, dựa vào những chuẩn mực này để mang lại những rào cản bảo vệ trước sự bắt nạt của Trung Quốc, mất tinh thần.
Quả thật, các sáng kiến kinh tế đa phương duy nhất hiện nay lấy Trung Quốc làm trung tâm, có thể kể đến Ngân hàng đầu tư cơ sở hạ tầng châu Á, các cuộc đàm phán về Hiệp định đối tác kinh tế toàn diện khu vực, và sáng kiến “Vành đai và Con đường” và hầu hết tất cả các nước châu Á đều tham gia các sáng kiến trên.
Thái độ coi thường hệ thống quốc tế và các thể chế đa phương của Chính quyền Trump đã làm cho các nước châu Á mất tinh thần
Các đồng minh khu vực của Mỹ, lo ngại về sự bành trướng quân sự của Trung Quốc, đã sửng sốt trước những bình luận của tổng thống cho thấy một cách tiếp cận có vụ lợi và mang tính giao dịch đối với những nghĩa vụ phòng thủ.
Thái độ “Nước Mỹ trước tiên,” và cuộc tranh luận trong công chúng ở Mỹ về vấn đề hạt nhân Triều Tiên mà ám ảnh về mối đe dọa đối với đất Mỹ trong khi tảng lờ mối đe dọa rõ ràng và hiển hiện với các đồng minh ở ngưỡng cửa của Triều Tiên, đã làm sống lại những tranh luận đã chìm xuống từ lâu trong khu vực về độ tin cậy của Mỹ khi đối mặt với Trung Quốc.
Vì thế, ngay cả trong khi chúng ta nhìn vào mối quan hệ song phương Mỹ-Trung để tìm kiếm những dấu hiệu cho thấy sự ổn định hay sự kiềm chế, chúng ta không thể quên rằng mối quan hệ này không xảy ra tách rời khỏi mọi sự việc khác.
Mối quan hệ này nên được gắn vào một loạt mối quan hệ chính trị, an ninh và kinh tế ổn định lớn hơn của Mỹ. Điều đó có nghĩa là có nhiều hơn các chuyến thăm hoặc các hội nghị song phương, có giá trị như chúng có thể là vậy. Nó sẽ đòi hỏi một cam kết lớn hơn đối với khu vực này về tư duy chiến lược, thời gian, các nguồn lực và năng lượng so với những gì chúng ta đã chứng kiến cho đến nay./.
